农民工市民化的成本如何测算

济南的清真寺

　日前，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求广泛征求各方意见，抓紧制定城镇化中长期发展规划，完善配套政策措施。

　　这预示着，新型城镇化已进入了实际推进过程中。而稳步推进农民工市民化，是提高城镇化质量的中心任务。

　　之前，国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，推动城镇化，一个农民工市民化的成本为8万元。

　　那么，农民工市民化的成本是如何测算的？测算出这个成本，对推动城镇化有何意义？

　　新京报专访《农民工市民化的成本测算》课题报告执笔人。

　　【访谈嘉宾】

　　金三林 国务院发展研究中心农村经济研究部研究员，《农民工市民化的成本测算》课题报告执笔人。

　　许召元 国务院发展研究中心企业研究所副研究员，《农民工市民化的成本测算》课题报告执笔人。

　　2 如何测算“农民工市民化的成本”

　　一个农民工如果成为市民需要增加政府的支出约为8万元左右，不同地区之间的农民工，我们对其市民化成本采取单独测算，不同“身份”的农民工，我们采取代表性的处理。

　　新京报：根据调研，最后的“成本预算”是多少？

　　金三林、许召元：我们测算出一个农民工如果成为市民需要增加政府的支出约为8万元左右（2009年不变价）。农民工市民化成本的支出是一个长期的过程，并不是需要一次性投入，而是伴随着农民工市民化的过程。短期来看，义务教育和保障性住房是主要支出，远期来看，养老保险补贴是主要支出。其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%-50%，但养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。

　　新京报：这个数字是如何测算出来的？

　　金三林、许召元：2010年的时候，我们国务院发展研究中心的课题组对重庆、武汉、郑州和浙江省嘉兴市的市民化成本进行了重点调研，调研主要采用座谈会和访谈的形式，各个城市的教育、医疗卫生、民政、财政、公安等相关部门参加座谈并提供了详细的资料。

　　新京报：为什么选了重庆、武汉、郑州和嘉兴这四个城市，而没有选择北京、上海、广州等城市作为调研对象之一？

　　金三林、许召元：这和我们的课题定位有关，我们是为全国范围的城镇化提供决策参考，需要在样本选择上突出代表性，这四个城市分别位于我国的东、中和西部地区，其中武汉、郑州和重庆为中西部地区的省会城市，嘉兴为东部地区的地级市，因此对分析我国大中城市的农民工市民化成本具有一定的代表性。

　　北京、上海、广州，属于特大型城市，都有其特殊之处，如果调研这些城市，只能够反映这些城市的成本测算，缺乏代表性。

　　新京报：北上广的农民工市民化成本，是否更高一些？

　　金三林、许召元：没有具体的测算，不过根据其他城市的调研，北上广的农民工市民化成本显然要高得多。

　　新京报：一方面，在一线、二线、三线城市之间，在东部、中部和西部城市之间，不同的城市，“农民工市民化的成本”各不相同，另一方面，不同的农民工之间，由于性别、年龄、受教育程度、子女情况等因素，差别也很大，如何平衡这些差别？

　　金三林、许召元：你说这两点，也是我们调研时遇到的难题。从来源地看，有的农民工来自于本市，有的来自于市外省内，有的来自于外省。从年龄看，大多数新生代农民工较为年轻，但也有许多第一代农民工仍然在城市打工。其他的还存在诸如性别、受教育程度、子女情况等多种差别。不同地区之间的农民工，我们对其市民化成本采取单独测算，不同“身份”的农民工，我们采取代表性的处理，就是涉及的数字，一律根据国家统计局的公开数字，选用平均数。

　　新京报：就是设计了一个农民工的“标准像”？

　　金三林、许召元：对。为简单起见，此次调研报告对代表性农民工有一个主要的假定。

　　年龄上，将代表性农民工的年龄设为29岁；退休年龄设为目前男女职工的平均退休年龄，即55岁，农民工寿命设为当前我国平均人口寿命，即73岁。

　　代表性农民工所扶养的人口比例，我们采取全国平均水平，即每个劳动力扶养0.714个非劳动力。当然，前提是假设在市民化过程中，农民工所扶养的人口也随之市民化。

　　同时，不考虑农民工市民化过程中，其所承包的土地等置换或相关费用，仅考虑打工地政府赋予农民工与本地市民同等公共服务所需的支出。

　　许多城市已经给予农民工一定程度的公共服务，例如许多城市已经给予农民工子女教育权利，城市基础设施建设已经考虑农民工的需求等，为简单起见，本文仅考虑新增一个代表性农民工，并给予其市民化待遇所需的成本。

　　新京报：关于“农民工市民化的成本”，建设部、中科院、中国发展研究基金会等多家机构都有调研，结论也不相同，为什么会这样？

　　金三林、许召元：确实，对于农民工市民化究竟需要支付多少成本有多种估计，各种结果也相差很大，这为政府决策带来了困扰。总体而言，目前对农民工市民化成本的估计，大多依靠一些公开资料，缺乏对政府实际支出的实地调研分析，加上不同机构对“农民工市民化”及其成本的定义不同，样本选择的不同，成本的内容不同，调研的方法不同，存在差别也是正常。我们这个课题的研究，主要是基于对有一定代表性的四个城市的实际调研，从而进行具体细致的测算。

　　1 何谓“农民工市民化的成本”

　　农民工要能够享受到没有歧视、没有差别，也没有特别照顾的基本公共服务待遇，而政府部门需要提供各项公共服务的支出。

　　新京报：如何定义“农民工市民化”？

　　金三林、许召元：农民工市民化是指农民工在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。农民工市民化是一个过程，这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程。

　　新京报：“农民工市民化的成本”指什么？

　　金三林、许召元：主要是指让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入。

　　一般来说，在市民化过程中，农民工个人、企业和政府都需要一定的投入。作为农民工个人，要在城市定居，需要负担更高的生存费用支出；企业的投入也不可或缺，不过相对较少，主要是为市民化的农民工提供更加稳定的工作条件和更普遍的福利；而政府部门的投入主要是提供各项公共服务的支出，例如提供城市公共基础设施和各种社会保障的费用。我们这个课题组主要关注的是农民工市民化过程中需要政府投入的成本。

　　新京报：“成本测算”，主要包括哪些成本？

　　金三林、许召元：根据基本公共服务的内容，我们测算时主要包括六项成本。1、农民工随迁子女教育成本。2、医疗保障成本。3、养老保险成本。4、民政部门的其他社会保障支出。5、社会管理费用。6、保障性住房支出。其他还有一些公共服务的内容，但这六个方面是最主要的组成部分。

　　新京报：在这些基本公共服务方面，标准是什么？

　　金三林、许召元：不同时期对于基本公务服务的内涵是有变化的，比如现在的基本公共服务包括了养老和医疗保险的内容，而且养老和医疗的标准也在不断变化。本研究中，农民工市民化时所应包括的基本公共服务是以目前各地给本地市民的待遇为基准的，主要包括上述六个方面的内容，即义务教育、医疗卫生、养老、低保、保障性住房，另外我们还考虑了社会管理费用。具体来说，以农民工随迁子女教育成本为例，国家对义务教育经费的投入包括教师工资、学杂费、教科书费用、公用经费、教学设施、校舍改造等各项费用支出，具体可用“生均事业费”来表示，其中小学和中学阶段的生均事业费有所差别。例如，嘉兴的小学生生均事业费为5000元/人年，中学生为8000元/人年。

　　假设每个代表性农民工所携带子女中11岁以下的需接受小学教育，12-14岁的接受中学教育，如此可计算出农民工随迁子女接受小学教育和中学教育的学年数，用此学年数分别乘以中小学的生均事业费即可得到市民化的教育事业费支出。

　　新京报：此前有很多人担心，增加学生过多，还需要多建校舍，投入更多的成本。

　　金三林、许召元：不错，在大中城市，特别是农民工较多的城市由于教育资源有限，随着儿童增加需要相应新建学校，这是一项重要支出。例如武汉市2008年新建了一所容纳840名小学生的学校，共投入2500万元，中学的投入更多。这里简单假定增加受教育儿童需要增加相应比例的校舍，但新建校舍以后，每年都可接纳相同数量的儿童入学，因此每个儿童分担的费用会显著降低。

　　新京报：房子问题现在也是热点问题，这个成本的标准如何界定？

　　金三林、许召元：事实上，对于很多本地市民来说，住房也是一个重要问题，但是，满足农民工的居住需求，是实现市民化的重要条件，由于农民工收入水平较低，有必要为其中的低收入者提供一定的保障性住房。或者说，在房子问题上，他们可以和当地市民一起，共同享受当地的住房政策，而非将户籍作为门槛，将农民工排斥在城市之外。

　　因此，我们在报告中，假设对10%的农民工提供廉租房，按每人30平方米，保障性住房的建设成本3000元/（各地有所不同，按不含土地的建设成本计算）来计算保障性住房的支出。

　　3 为何不算“农民工对城市的贡献”

　　在城镇化的大趋势下，不管政府部门推动不推动，这个成本都需要支付，推动得越晚，这个成本越高。现在，一些城市出现的“买卖户口”的市民化现象，就说明了这一点。

　　新京报：现在很多人把“农民工市民化的成本”和进城农民工的数量结合起来，会不会让城市的主政者不愿意承担这个成本而提高市民化的门槛？

　　金三林、许召元：需要特别指出的是，我们测算的农民工市民化成本中有不少内容已经随着我国推进基本公共服务均等化而部分解决了，比如在武汉市，目前外地子女义务教育问题已经基本解决，也就是说农民工已经享受了部分基本公共服务，地方政府已经承担了相应的支出，所以推进农民工市民化所需要额外增加的成本要低于8万元。再比如在8万元的成本中，有3至4万元是政府对农民工参加养老保险后的补差（即平均来看，农民工领取的养老保险金要高于企业和个人所缴纳的总额)，而这部分费用无论是不是推进市民化，按照目前的政策以后政府都是需要承担的，从严格意义上并不能看做是农民工市民化的成本，其他的城市管理费用也是如此，农民工在城市工作，这部分管理费用实际已经发生了。

　　农民工市民化的成本是一项长期支出的过程，比如测算的低保补差、医疗和养老的补助，很多是逐年发生的，甚至是农民工退休以后才发生的费用，因此平摊到每年的成本并不高，我们的看法，农民工市民化过程主要是遵循自愿、有序和有就业保障的原则，市民化成本本身，只要合理统筹安排，不会成为政府很大的财政负担。

　　新京报：不少城市的政府部门或许更看重先期的投入到底有多大。这个如何估算？

　　金三林、许召元：根据我们的调研，如果不考虑养老保险的远期支出，则农民工市民化过程中短期支付一次性成本平均为2.4万元（主要是教育和住房保障，包括新建学校），以及主要用于低保等民政补助和公共管理（含市政建设）的年度支付约560元左右。

　　由于目前的农民工已经享受部分公共服务，因此农民工市民化所需要增加的支出比上述测算结果更小，这样农民工市民化的成本并非不可承受，只要积极筹划，特别是做好未来的风险防范（主要是养老金体系），政府完全有能力进一步加快推动农民工市民化进程，让农民工也更好地享受到经济发展的成果。

　　新京报：从常识来看，农民工成为市民，不但有成本，更要贡献，他们给城市带来的“收益”该如何测算？

　　金三林、许召元：转移劳动力对流入城市的贡献是不言而喻的，农民工是促进城市经济增长的重要因素。调研中不少企业反映，现在企业发展中面临的最大困难，往往不是资金问题，而是如何招聘到劳动力问题。因此促进农民工市民化，形成一支稳定的工人队伍，对于促进经济增长有重要作用，从其他方面看，农民工市民化对于让农民工共享经济成长的成果，推动城市建设和拉动消费都举足轻重。我们此次的调研，是在“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程的研究”的课题组下面，整个课题也包含有对农民工贡献的调研，如每年多增加市民化1000万人口(700万农民工加上其抚养人口)可使经济增长速度提高约1个百分点；而且农民工市民化将促进居民消费和固定资产投资增长,降低经济增长对出口的依赖程度；可以提高服务业比重，优化经济结构，促进我国经济发展方式的转变。只是没有单独列出来。

　　新京报：测算“农民工市民化的成本”，对政府部门推动城镇化来说，意义何在？

　　金三林、许召元：稳步推进农民工市民化，是提高城镇化质量的中心任务。推进农民工市民化过程中，究竟需要投入多少公共成本，这个成本是否可以承受，是必须回答的重要问题之一。

　　但是，不少政府部门顾虑很多，因为不知道需要支付多少成本，不知道需要投入多少公共财政，总担心陷入被动。其实，在城镇化的大趋势下，不管政府部门推动不推动，这个成本都需要支付，推动得越晚，这个成本越高。现在，一些城市出现的“买卖户口”的市民化现象，就说明了这一点。而有了较为具体的成本测算，可以做到心中有数，对于政府推动农民工市民化的发展是重要的研究支撑。

　　链接

　　不同版本的成本测算

　　每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元（不含运行和管理成本）。

　　摘自建设部调研组报告（2006）《农民工进城对城市建设提出的新要求》

　　每进入城市1个人，需要“公共支付成本”约为1.5万元/人。

　　摘自中国科学院报告（2005）《中国可持续发展战略报告》

　　东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元,内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元。

　　摘自张国胜报告（2009）《基于社会成本考虑的农民工市民化:一个转轨中发展大国的视角与政策选择》

　　中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。

　　摘自中国发展研究基金会（2010）《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》